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干貨|圖解EPC工程總承包全過程管控21個要點,資質(zhì)雙申報流程!

欄目:專業(yè)資訊 發(fā)布時間:2023-08-07 作者: 建筑業(yè)政策解讀 來源: 工業(yè)建筑 瀏覽量: 644
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EPC即為工程總承包模式,是設(shè)計采購施工一體化(EPC即Engineering(設(shè)計)、Procurement(采購)Construction(施工))。


工程總承包是指工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托,依據(jù)合同約定對建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行實行全過程或若干階段的承包。

EPC管理流程及主要過程圖解


1)EPC總承包建設(shè)模式流程圖


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2)EPC總承包建設(shè)模式計劃管理流程圖


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3)EPC總承包建設(shè)模式實施過程管理流程圖


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4)EPC總承包建設(shè)模式跟蹤與控制過程流程圖


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5)EPC總承包建設(shè)模式合同管理與風(fēng)險分析流程圖


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6)EPC總承包建設(shè)模式投標(biāo)階段流程圖


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工程總承包的優(yōu)勢


對業(yè)主而言,與傳統(tǒng)設(shè)計、施工分別招標(biāo)的模式相比,EPC工程總承包模式的優(yōu)勢主要有:


合同關(guān)系簡單清晰。EPC 工程總承包模式將過去分別簽署的設(shè)計、施工、采購等多個合同簡化為EPC工程總承包合同,合同主體簡化,合同關(guān)系簡單清晰,業(yè)主的建設(shè)過程管理責(zé)任、審計的工作量和風(fēng)險源數(shù)量大幅度降低,有助于業(yè)主方管理的主動。


溝通渠道更為直接。EPC 工程總承包模式是集設(shè)計、采購、施工為一體的承包方式。通過這種將專業(yè)化程度高、彼此熟悉的各分工單位集合在一起的總承包模式,有助于減小溝通環(huán)節(jié),提高項目工作效率和建設(shè)速度,科學(xué)合理分配項目工期,實現(xiàn)工程優(yōu)化。


同時,由于EPC 工程總承包項目投標(biāo)時,需要投標(biāo)單位在編制投標(biāo)文件時需要完成一定深度的圖紙設(shè)計,投標(biāo)單位的投標(biāo)成本大幅增加,所以從一定程度上減少了肆意報名、無誠意的投標(biāo)行為,一定程度上提高了投標(biāo)的針對性和有效性。


適宜采用工程總承包模式的項目


建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目,適宜采用工程總承包方式。(引自住建部《工程總承包管理辦法》)


工程總承包的招標(biāo)階段


業(yè)主應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項目,應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項目,原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包;其中,按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目,應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。(引自住建部《工程總承包管理辦法》)


因此,采用工程總承包模式時,一般將設(shè)計分為兩部分招標(biāo),一部分為方案及初步設(shè)計內(nèi)容,在工程總承包招標(biāo)前完成,一部分為施工圖設(shè)計,包含在工程總承包招標(biāo)范圍內(nèi)。


在項目建設(shè)總工期允許時,一般在初步設(shè)計完成,并完成初步設(shè)計審查后,進(jìn)行工程總承包招標(biāo)。


招標(biāo)文件內(nèi)容要求


業(yè)主應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項目的特點和需要編制工程總承包項目招標(biāo)文件,主要包括以下內(nèi)容:


(一)投標(biāo)人須知;

(二)評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn);

(三)擬簽訂合同的主要條款;

(四)發(fā)包人要求,列明項目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),包括對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗收等的明確要求;

(五)業(yè)主提供的資料和條件,包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料,以及可行性研究報告、方案設(shè)計文件或者初步設(shè)計文件等;

(六)投標(biāo)文件格式;

(七)要求投標(biāo)人提交的其他材料。


業(yè)主可以在招標(biāo)文件中提出對履約擔(dān)保的要求,依法要求投標(biāo)文件載明擬分包的內(nèi)容;對于設(shè)有最高投標(biāo)限價的,應(yīng)當(dāng)明確最高投標(biāo)限價或者最高投標(biāo)限價的計算方法。


推薦使用由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門制定的工程總承包合同示范文本。

(引自住建部《工程總承包管理辦法》)


方案和初步設(shè)計單位可以參與工程總承包投標(biāo)


政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件編制單位及其評估單位,一般不得成為該項目的工程總承包單位。


政府投資項目招標(biāo)人公開已經(jīng)完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件的,上述單位可以參與該工程總承包項目的投標(biāo),經(jīng)依法評標(biāo)、定標(biāo),成為工程總承包單位。(引自住建部《工程總承包管理辦法》)


業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險


(一)主要工程材料、設(shè)備、人工價格與招標(biāo)時基期價相比,波動幅度超過合同約定幅度的部分;

(二)因國家法律法規(guī)政策變化引起的合同價格的變化;

(三)不可預(yù)見的地質(zhì)條件造成的工程費用和工期的變化;

(四)因業(yè)主原因產(chǎn)生的工程費用和工期的變化;

(五)不可抗力造成的工程費用和工期的變化。


具體風(fēng)險分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定。

鼓勵業(yè)主和工程總承包單位運用保險手段增強防范風(fēng)險能力。


(以上引自住建部《工程總承包管理辦法》)


合同與計量


企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同,政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的,除合同約定可以調(diào)整的情形外,合同總價一般不予調(diào)整。


業(yè)主和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計量規(guī)則和計價方法。

(以上引自住建部《工程總承包管理辦法》)


工程總承包模式的特點與管控建議


與傳統(tǒng)設(shè)計、施工分別招標(biāo)模式相比,工程總承包模式就是設(shè)計施工加設(shè)備采購的一體化,其他合同都是相同的,比如造價咨詢、工程監(jiān)理等委托服務(wù)以及市政配套等專項工程仍然由業(yè)主單獨委托。


所以說,工程總承包模式中遇到的管控問題,在傳統(tǒng)設(shè)計、施工分別招標(biāo)模式中,同樣會遇到。但因為工程總承包模式是設(shè)計、施工一體化形式,招投標(biāo)范圍和合同約定與傳統(tǒng)模式存在的一定的不同,因此遇到同樣的問題后,可能解決問題的方式不盡相同。


為了更好的分析解決問題,首先,從公平合理角度,我們對工程總承包合同雙方各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任分配分析如下:


(1) 業(yè)主應(yīng)該承擔(dān)外部環(huán)境風(fēng)險,比如需求變化的風(fēng)險、比如政策風(fēng)險、比如規(guī)范變更的風(fēng)險、比如價格上漲的風(fēng)險。


因為這些風(fēng)險無論采用任何一種承包模式,都是承包商難以預(yù)料的,和承包商的管理水平、決策能力關(guān)聯(lián)度不大,反而和建設(shè)時期所處的大環(huán)境息息相關(guān)。


對于這樣的無論采用任何建設(shè)模式、選擇任何承包企業(yè),都會遇到和面臨的問題,宜由業(yè)主承擔(dān)為妥。


(2) 工程總承包方應(yīng)該承擔(dān)內(nèi)部實施風(fēng)險,比如管理風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、安全風(fēng)險、因圖紙質(zhì)量變更的風(fēng)險、各專業(yè)設(shè)計之間沖突的風(fēng)險、圖紙與工程進(jìn)度不匹配的風(fēng)險等。


因圖紙質(zhì)量變更的風(fēng)險、各專業(yè)設(shè)計之間沖突的風(fēng)險、圖紙與工程進(jìn)度不匹配的風(fēng)險等,這些風(fēng)險,在傳統(tǒng)模式下往往是由業(yè)主承擔(dān)的,在工程總承包模式下,應(yīng)該由工程總承包方承擔(dān)。


基于上述的分析和責(zé)任分配,我們對工程總承包模式下業(yè)主方的管控建議(單純的質(zhì)量、安全、進(jìn)度管控,因為在傳統(tǒng)模式下已經(jīng)非常成熟了,在工程總承包模式下的施工管理板塊依然可以單獨存在,在下面的建議中就不提及,下面的建議重點結(jié)合工程總承包模式的特點進(jìn)行分析和建議),有如下幾個方面:


(一)需求變化的風(fēng)險控制


需求變化的風(fēng)險主要包含功能需求變化和品質(zhì)需求變化。功能需求變化重點表現(xiàn)在建筑使用功能本身,比如增加食堂、淋雨室、體育活動間、屋頂綠化休閑設(shè)施等功能用房和設(shè)備設(shè)施。品質(zhì)需求變化主要表現(xiàn)在室內(nèi)外裝修效果、景觀效果、夜景燈光裝飾效果等等。


需求變化的風(fēng)險控制主要通過以下幾個方面來實現(xiàn):


(1) 因為前期的方案和初步設(shè)計是工程總承包招標(biāo)文件的組成部分,是招標(biāo)的基礎(chǔ),所以前期工作應(yīng)達(dá)到一定的深度要求,應(yīng)充分理解和表達(dá)業(yè)主需求。對于政府投資項目,初步設(shè)計有專項審查,但是審查專家并不一定和業(yè)主有充足的溝通,常常只能就設(shè)計和概算本身進(jìn)行純技術(shù)審查。因此,建議業(yè)主務(wù)必提供基礎(chǔ)資料,組織相關(guān)部門和專家進(jìn)行踏勘和充分的溝通,確保在充分理解業(yè)主需求的基礎(chǔ)上審查初步設(shè)計的完備性。沒有硬性規(guī)定進(jìn)行初步設(shè)計審查的項目,業(yè)主應(yīng)參照政府投資項目,組織相關(guān)專家進(jìn)行評審,確保決策風(fēng)險可控。


(2) 招標(biāo)文件中的技術(shù)要求應(yīng)詳盡、準(zhǔn)確。招標(biāo)文件中的技術(shù)要求應(yīng)是一份非常詳盡的施工圖設(shè)計任務(wù)書,對業(yè)主關(guān)心的重點部位和品質(zhì)要求應(yīng)充分表達(dá)。建議業(yè)主組織相關(guān)部門和專家對招標(biāo)文件中的技術(shù)要求進(jìn)行評審,確保決策風(fēng)險可控。


(3) 評分辦法應(yīng)有針對性,投標(biāo)文件的評審應(yīng)細(xì)致、準(zhǔn)確。在傳統(tǒng)的施工總承包招標(biāo)投標(biāo)中,除了特殊項目對施工技術(shù)有針對性要求外,大多數(shù)企業(yè)均能勝任。在投標(biāo)中,很多企業(yè)的投標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化程度,雖然與實際項目部水平相差比較大,但投標(biāo)階段技術(shù)標(biāo)評分很難拉開差距。而在工程總承包招標(biāo)投標(biāo)中,設(shè)計圖紙是投標(biāo)文件的重要組成部分,項目針對性很強,無法用標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)文件替代,必須有針對性編制。設(shè)計圖紙的優(yōu)良和是否準(zhǔn)確理解業(yè)主需求,又對于整體項目的實施具有十分重要的作用和意義。因此應(yīng)擴大設(shè)計文件在評分辦法中的比重,重點考核設(shè)計能力和設(shè)計對本項目業(yè)主需求的理解,同時應(yīng)結(jié)合業(yè)主關(guān)注點,設(shè)置具體的評分細(xì)則。


(4) 各專項的費用指標(biāo)與總體報價水平應(yīng)相當(dāng),應(yīng)與同類建筑相近。EPC工程總承包投標(biāo)階段,客觀上很難實現(xiàn)全專業(yè)圖紙施工圖深度投標(biāo),但投標(biāo)報價是全專業(yè)全范圍,一旦采用不平衡報價,后期風(fēng)險很大。為了防止不平衡報價,應(yīng)參考防范施工總承包不平衡報價的考核辦法,考核各專項工程的費用指標(biāo),比如裝修、園林景觀等,從源頭確保各專項品質(zhì)的一致性。


(二)圖紙質(zhì)量的風(fēng)險控制


設(shè)計是工程總承包商的重要組成部分,圖紙質(zhì)量和進(jìn)度,對于總體項目的質(zhì)量和進(jìn)度起到了非常重要的關(guān)鍵作用。


圖紙質(zhì)量的風(fēng)險不僅包含因圖紙質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、因工程總承包單位降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)出圖帶來的安全風(fēng)險,同時也應(yīng)關(guān)注投標(biāo)單位是否有能力按質(zhì)量、按時間進(jìn)度要求提供專業(yè)、優(yōu)秀的施工圖設(shè)計服務(wù),更應(yīng)該關(guān)注投標(biāo)單位是否有能力提供全專業(yè)設(shè)計統(tǒng)籌和協(xié)同的設(shè)計管理服務(wù)。


對于圖紙質(zhì)量的風(fēng)險建議從以下幾個方面進(jìn)行控制:


(5) 工程總承包商既往的設(shè)計經(jīng)驗和業(yè)績、行業(yè)信用評價;


(6) 工程總承包商既往的工程總承包管理經(jīng)驗和業(yè)績、信用評價;


(7) 工程總承包商投標(biāo)文件中是否有一體化設(shè)計或一體化設(shè)計管理的制度、能力,投標(biāo)人員架構(gòu)中有無對各專業(yè)各專項設(shè)計進(jìn)行總體統(tǒng)籌管理的機構(gòu)和負(fù)責(zé)人,相關(guān)機構(gòu)和人員的成立時間、資質(zhì)、業(yè)績情況。


(8) 工程總承包商的施工圖設(shè)計成果,除了應(yīng)國家要求的圖審機構(gòu)外,建議委托專家或第三方對施工圖設(shè)計成果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、耐用性、先進(jìn)實用性等全面的審查、評價。施工圖設(shè)計成果應(yīng)經(jīng)業(yè)主方確認(rèn)后發(fā)放和實施。


(三)投標(biāo)單位的評選機制


(9) 評分辦法中關(guān)于投標(biāo)文件中設(shè)計部分的評分要結(jié)合需求變化的控制要求做相應(yīng)的側(cè)重。


(10) 投標(biāo)人員的組成和經(jīng)驗應(yīng)該滿足招標(biāo)項目設(shè)計、施工、采購多個方面的技術(shù)特點。


(11) 投標(biāo)人員應(yīng)有負(fù)責(zé)工程總承包管理和協(xié)調(diào)的機構(gòu)和專職人員。需要注意的是,施工總承包管理側(cè)重于基于圖紙的施工統(tǒng)籌管理,和統(tǒng)籌設(shè)計、施工、采購的工程總承包管理不是一個維度,工程總承包模式下,工程總承包管理和協(xié)調(diào)的機構(gòu)和專職人員是不可缺少的。


(12) 投標(biāo)文件中應(yīng)有專業(yè)、細(xì)致,并結(jié)合項目特點有針對性編制的工程總承包管理辦法。


(四)過程管理的風(fēng)險控制


現(xiàn)階段,工程總承包商有同時具有設(shè)計、施工雙資質(zhì)的,也有設(shè)計、施工組成聯(lián)合體投標(biāo)的。組成聯(lián)合體投標(biāo)時,又有設(shè)計單位牽頭和施工單位牽頭兩類。


(13) 無論那種類型的工程總承包商中標(biāo),均需按照招標(biāo)文件的要求和投標(biāo)文件的方案,結(jié)合項目特點,完善工程總承包實施方案,編制實施細(xì)則,設(shè)置專人專崗進(jìn)行工程總承包管理。企業(yè)資質(zhì)并不完全能代表項目部的能力,應(yīng)對項目部加強考核和監(jiān)督。業(yè)主在招標(biāo)文件和合同中,宜設(shè)置考核辦法,在管理過程中,應(yīng)進(jìn)行有針對性的考核管理,確保工程總承包管理有序。


(五)設(shè)計進(jìn)度的風(fēng)險控制


(14) 工程總承包商應(yīng)在中標(biāo)后,根據(jù)合同約定的工期和工期節(jié)點,分解工程進(jìn)度計劃,同時根據(jù)工程進(jìn)度計劃,考慮圖紙審查審核時間,編制各專業(yè)、各專項設(shè)計進(jìn)度計劃,按計劃組織相關(guān)工作。


(六)采購管理的風(fēng)險控制


(15) 工程總承包商應(yīng)在中標(biāo)后,根據(jù)合同約定的工期和工期節(jié)點,分解工程進(jìn)度計劃,同時根據(jù)工程進(jìn)度計劃和設(shè)計進(jìn)度計劃,編制采購工作計劃,按計劃組織相關(guān)工作。


(16) 業(yè)主應(yīng)在招標(biāo)文件中,約定主要關(guān)注的設(shè)備和材料的品牌、材質(zhì)或者檔次,投標(biāo)單位在投標(biāo)文件中應(yīng)明確投標(biāo)報價對應(yīng)的品牌或檔次。


(七)增項變更的風(fēng)險控制


(17) 針對圖紙變更,要明確變更原因,據(jù)此作為最終結(jié)算依據(jù)。屬于業(yè)主需求變化的原因,在結(jié)算時應(yīng)予以考慮。


(八)圖紙優(yōu)化的過程控制


(18) 因為無論采用任何工程建設(shè)模式,鑒于現(xiàn)階段設(shè)計周期較短的原因,圖紙本身不完善或者表述不完整帶來的圖紙變更、洽商是客觀存在,為了平衡這部分支出,應(yīng)同意和鼓勵工程總承包商進(jìn)行圖紙優(yōu)化。為了兼顧發(fā)包人利益,在同意和鼓勵工程總承包商進(jìn)行圖紙優(yōu)化時,也應(yīng)在招標(biāo)文件或合同中明確圖紙優(yōu)化的管控體系。


(九)計量審計的過程控制


工程總承包投標(biāo)時會提供圖紙和量單,但客觀來說,此時的圖紙不完整、不充分,如施工圖審查未進(jìn)行,如幕墻深化、裝修、景觀、夜景燈光等專項施工圖設(shè)計往往并未開展或與標(biāo)準(zhǔn)深度相差較大,同市政配套相結(jié)合的設(shè)備用房也尚未結(jié)合專業(yè)委辦局的具體要求。所以,此時的量單是不詳細(xì)、不準(zhǔn)確的。


(19) 因此,工程總承包合同雙方應(yīng)約定合同總價的計價原則和過程中計量支付的規(guī)則。


(20) 采用固定總價合同時,建議對增量部分進(jìn)行審計,合同內(nèi)部分不再審計,在建設(shè)過程中,按完成部位和比例進(jìn)行進(jìn)度款計量支付。固定總價合同有利于總價控制,有利于調(diào)動工程總承包商的積極性,建議業(yè)主盡可能采用固定總價合同。


(21) 采用費率招標(biāo)時,可以根據(jù)中標(biāo)的下浮比例,進(jìn)行過程計量和竣工結(jié)算。費率招標(biāo)貌似計量明晰,但對于無定額、無預(yù)算價格的部分,同樣無法明晰,以裝修、景觀等專項工程最為明顯,但費率招標(biāo)最大的弊端是不利于總價控制,因為是開口合同,不利于調(diào)動工程總承包商的積極性,這是需要業(yè)主關(guān)注的。


專業(yè)分包的風(fēng)險控制


客觀而言,所有的施工總承包商都會把機電安裝、裝修工程、幕墻工程等專業(yè)專項分包出去,工程總承包商的施工板塊也是如此。因此,業(yè)主應(yīng)關(guān)注工程總承包商的專業(yè)分包發(fā)包和管理機制。


工程總承包商中標(biāo)后,應(yīng)提交工程實施專業(yè)分包策劃,就專業(yè)分包計劃、對專業(yè)分包的資信要求、管理要求進(jìn)行明確,經(jīng)監(jiān)理單位、業(yè)主審核后執(zhí)行。


延伸閱讀:


EPC總承包模式的優(yōu)點


1) EPC總承包商負(fù)責(zé)整個項目的實施過程,不再以單獨的分包商身份建設(shè)項目,有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作,可以有效解決設(shè)計與施工的銜接問題、減少采購與施工的中間環(huán)節(jié),順利解決施工方案中的實用性、技術(shù)性、安全性之間的矛盾;  


2) 工作范圍和責(zé)任界限清晰,建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險可以最大程度地轉(zhuǎn)移到總承包商;  


3) 合同總價和工期固定,業(yè)主的投資和工程建設(shè)期相對明確,利于費用和進(jìn)度控制。  


4) 能夠最大限度地發(fā)揮工程項目管理各方的優(yōu)勢,實現(xiàn)工程項目管理的各項目標(biāo);  


5) 可以將業(yè)主從具體事務(wù)中解放出來,關(guān)注影響項目的重大因素上,確保項目管理的大方向。


EPC總承包模式的缺點


1) 業(yè)主主要是通過EPC合同對EPC承包商進(jìn)行監(jiān)管,對工程實施過程參與程度低,控制力度較低; 

 

2) 業(yè)主將項目建設(shè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給EPC承包商,因此對承包商的選擇至關(guān)重要,一旦承包商的管理或財務(wù)出現(xiàn)重大問題,項目也將面臨巨大風(fēng)險;  


3) EPC承包商責(zé)任大,風(fēng)險高,因此承包商在承接總包工程時會考慮管理投入成本、利潤和風(fēng)險等因素,所以EPC總包合同的工程造價水平一般偏高;  


4) 與傳統(tǒng)的建設(shè)模式區(qū)別比較大,傳統(tǒng)行業(yè)的業(yè)主比較難以理解和配合承包商的工作


工程總承包單位的“單資質(zhì)”和“雙資質(zhì)”之辯


住建部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》。該《辦法》明確規(guī)定,施工、設(shè)計資質(zhì)可互認(rèn)。

施工、設(shè)計資質(zhì)可互認(rèn):

  • 鼓勵施工單位申請取得工程設(shè)計資質(zhì),具有一級及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請相應(yīng)類別的工程設(shè)計甲級資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績可以作為設(shè)計、施工業(yè)績申報。

  • 鼓勵設(shè)計單位申請取得施工資質(zhì),已取得工程設(shè)計綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級資質(zhì)的單位,可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)。

前言
       2007年實施的《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》第39條規(guī)定,取得工程勘察、工程設(shè)計資質(zhì)證書的企業(yè),可以從事資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)相應(yīng)的建設(shè)工程總承包業(yè)務(wù)。住建部于2016年5月20日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》第2條也規(guī)定,僅具有設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時,應(yīng)當(dāng)將工程總承包項目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè);僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時,應(yīng)當(dāng)將工程總承包項目中的設(shè)計業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。這就是關(guān)于工程總承包單位的“單資質(zhì)”規(guī)定。
       2020年3月1日,《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱《總承包辦法》)正式施行。該辦法第10條規(guī)定:“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì),或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。”可見,該辦法對工程總承包單位提出了“雙資質(zhì)”要求。由此則產(chǎn)生了工程總承包單位“單資質(zhì)”的合法性問題。
為方便討論,我們將“單資質(zhì)”和“雙資質(zhì)”承包單位承接工程總承包項目的情形分別稱為“單資質(zhì)”模式和“雙資質(zhì)”模式。

“單資質(zhì)”模式不違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定
個人認(rèn)為,“單資質(zhì)”模式并不違反我國法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定,相應(yīng)的建筑工程總承包合同也不應(yīng)因此而被認(rèn)定為無效。具體分析如下:
第一,對于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包項目來說,雖然“單資質(zhì)”模式違反了《總承包辦法》,但卻符合《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》的要求。由于《總承包辦法》為規(guī)范性文件,《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》為部門規(guī)章,雖然前者晚于后者,但前者的效力層級低于后者,故在二者的規(guī)定發(fā)生沖突時,應(yīng)以《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》作為依據(jù)。因此,不能依據(jù)《總承包辦法》的規(guī)定認(rèn)為相應(yīng)的工程總承包合同無效。
第二,“單資質(zhì)”模式下的分包不違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定。在“單資質(zhì)”模式下,工程總承包單位應(yīng)當(dāng)將其不具有資質(zhì)的設(shè)計或施工業(yè)務(wù)分包給其他有相應(yīng)資質(zhì)的單位。該做法符合《建筑法》第29條關(guān)于建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位的規(guī)定。同時,《建筑法》《合同法》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》關(guān)于主體結(jié)構(gòu)不能分包的規(guī)定,僅針對施工總承包工程,未規(guī)定適用于工程總承包項目。而且,《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》均對“單資質(zhì)”模式下的分包給予了肯定。因此,“單資質(zhì)”模式下的分包并不違反我國法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。
第三,從法理上分析,關(guān)于合同效力的判斷,除前述“是否違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”之外,還要對其是否違反公序良俗進(jìn)行判斷。依學(xué)者通說,所謂“社會公共利益”及“社會公德”在性質(zhì)和作用上與公序良俗原則相當(dāng)。[1]具體到建設(shè)工程領(lǐng)域,公序良俗應(yīng)主要表現(xiàn)為建筑市場秩序及工程質(zhì)量安全。
“單資質(zhì)”模式在住建部2003年2月13日發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》中正式提出。在此后的十幾年中,該模式被多次強調(diào),并以部門規(guī)章和規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)??梢姡皢钨Y質(zhì)”模式在我國推行工程總承包的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用,顯然不存在擾亂建筑市場正常秩序的問題。同時,“單資質(zhì)”模式下的設(shè)計、施工工作均為具有相應(yīng)資質(zhì)的承包人,在設(shè)計、施工的質(zhì)量與安全控制方面,“單資質(zhì)”模式與“雙資質(zhì)”模式并無實質(zhì)性的差異。二者的主要區(qū)別在于,在“雙資質(zhì)”模式下,由具有設(shè)計、施工“雙資質(zhì)”的單位作為總承包人,更有利于設(shè)計、施工工作的業(yè)務(wù)溝通和融合,更有利于提高工作效率。其實,《總承包辦法》中允許的聯(lián)合體承包模式也不具備這樣的優(yōu)勢??梢?,“單資質(zhì)”模式也不存在損害工程質(zhì)量安全的問題。
由此可見,“單資質(zhì)”模式既未擾亂建筑市場秩序,也不損害工程質(zhì)量安全,不違反社會公共利益,認(rèn)為相應(yīng)的工程總承包合同無效沒有法理依據(jù)。

3 關(guān)于工程總承包“雙資質(zhì)”規(guī)定的性質(zhì)
個人認(rèn)為,《總承包辦法》關(guān)于工程總承包“雙資質(zhì)”的規(guī)定在性質(zhì)上宜理解為倡導(dǎo)性規(guī)范,而非強制性規(guī)范,具體分析如下:
第一,《總承包辦法》作為部門規(guī)范性文件,其關(guān)于“雙資質(zhì)”的規(guī)定與部門規(guī)章《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》存在沖突。依據(jù)《立法法》第96條的規(guī)定,下位法違反上位法規(guī)定的,應(yīng)由有關(guān)機關(guān)依照規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。因此,如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定解釋為強制性規(guī)范,則將違反上位法的規(guī)定,并面臨被改變或者撤銷的后果。而且,根據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定,《建設(shè)工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理規(guī)定》中關(guān)于勘察、設(shè)計資質(zhì)企業(yè)可以從事工程總承包業(yè)務(wù)的規(guī)定,是對實施《建筑法》設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定,即是對相應(yīng)行政許可的具體化。在這種情況下,如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強制性規(guī)范,則改變了原行政許可的具體內(nèi)容,變相增加了市場準(zhǔn)入條件,有損害市場主體的信賴?yán)嬷印?/span>
第二,最高人民法院曾就違反規(guī)章是否影響合同效力問題,提出了要考察監(jiān)管強度的觀點。即,如果違反規(guī)章的后果僅導(dǎo)致行政處罰而未嚴(yán)重到刑事犯罪的,說明監(jiān)管強度較弱,一般不宜以違反規(guī)章為由否定合同效力。[2]雖然《總承包辦法》第10條規(guī)定了“雙資質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn),但是由于其規(guī)范性文件的性質(zhì),《總承包辦法》本身無法對違反該規(guī)定的情形作出任何懲罰性規(guī)定,且上位法也無對“單資質(zhì)”承包模式的處罰規(guī)定。這在一定程度上也說明了“雙資質(zhì)”規(guī)定的倡導(dǎo)性。
第三,《總承包辦法》的適用范圍限定于從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的工程總承包活動。而工程總承包模式在電力、礦山、石油化工領(lǐng)域的應(yīng)用更為廣泛。如果將《總承包辦法》的“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強制性規(guī)范,將導(dǎo)致在一個國家的建筑市場內(nèi),存在相互沖突的兩種工程總承包模式,由此容易造成建筑市場的混亂,會對建設(shè)工程的行政管理和司法裁判帶來不利影響。
第四,《總承包辦法》第12條規(guī)定了設(shè)計單位和施工單位的資質(zhì)直接申請和業(yè)績互認(rèn)制度。由于設(shè)計和施工業(yè)務(wù)的工作內(nèi)容、行為模式及質(zhì)量控制方法完全不同,企業(yè)在新增資質(zhì)業(yè)務(wù)方面難免會存在能力不足的問題。在這種情況下,如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強制性規(guī)定,那么,在準(zhǔn)入壁壘和市場競爭的雙重壓力下,明知自身能力不足的企業(yè)也可能會去直接實施工程總承包項目,從而可能會對建設(shè)工程的質(zhì)量和安全留下隱患。
第五,國務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》第2條規(guī)定:“進(jìn)一步簡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)類別和等級設(shè)置,減少不必要的資質(zhì)認(rèn)定。選擇部分地區(qū)開展試點,對信用良好、具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力、能夠提供足額擔(dān)保的企業(yè),在其資質(zhì)類別內(nèi)放寬承攬業(yè)務(wù)范圍限制?!薄胺殴芊备母镉兄谶M(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境,激發(fā)建筑市場主體活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力?!犊偝邪k法》關(guān)于建筑市場主體的“雙資質(zhì)”規(guī)定,也應(yīng)體現(xiàn)國家“放管服”的改革方向和發(fā)展理念。

4 結(jié)語
工程總承包項目承包的“單資質(zhì)”模式未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,也不存在擾亂建筑市場秩序、損害工程質(zhì)量安全的情形。因此,該模式下的工程總承包合同當(dāng)屬有效?!犊偝邪k法》作為部門規(guī)范性文件,不在法律、行政法規(guī)的范疇之內(nèi),其關(guān)于“雙資質(zhì)”的規(guī)定類似于一種不具有強制效力的倡導(dǎo)性規(guī)范。
從長遠(yuǎn)來看,“雙資質(zhì)”規(guī)定是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級時期的一個明確引導(dǎo),有助于設(shè)計與施工深度融合的工程總承包業(yè)務(wù)的開展,對進(jìn)一步提高我國建筑企業(yè)的綜合競爭力,培育更加成熟、健康的工程總承包市場有所裨益。